物业管理牵涉到千家万户，不仅为构建和谐小区贡献力量，而且对我市打造“平安厦门”，创建文明城市，提升综合竞争力，都具有重大意义。它既是住宅小区相关矛盾的“聚焦点”，也是理顺关系破解难题的“突破口”。由于我市物业管理市场发育还不够成熟，市场监管力量比较薄弱，由此引发的矛盾和纠纷呈加剧之势，成为广大市民关注的社会热点之一。

　　围绕“提升厦门市住宅小区物业管理水平”这一主题，市政协与市物业管理协会、市法制局联合组成课题组，经过为期3个月的调研，并学习借鉴全国物业管理行业的先进城市——深圳市的经验,形成本调研报告。

　　一、厦门市物业管理行业发展现状

　　（一）物业管理行业发展取得可喜成绩

　　至2005年6月底，厦门市共有物业管理企业253家，其中一级资质1家，二级资质16家，三级（含临时三级）资质236家，从业人员约2万人，管理本市物业面积4065.60万平方米，覆盖率56%。所管理的物业小区居住户数22.06万户，约70万人。全市实施物业管理的项目947个，其中获国家优秀或国家示范项目的11个，省优或省示范项目28个，市优或市示范项目的52个。物业管理年营业收入总额达4.5亿元，已初步形成物业管理法规体系和管理体系，成为第三产业中与百姓生活关系密切的朝阳产业，为厦门市获得“国家卫生城市”、“国家环保城市”、“国家园林城市”、“国家旅游城市”以及“联合国人居奖”等诸多荣誉称号做出了贡献。

　　实践证明，物业管理不仅有利于延长物业使用寿命、改善市容市貌，而且对推进城市化、增加劳动就业、促进房地产市场繁荣、促进社会安定稳定以及三个文明建设都发挥着重要的作用。特别在2003年“非典”时期，小区物业管理在一定程度上弥补了我市社会公共管理的不足，成为突发事件危机处理体系中的一支重要力量。

　　（二）住宅小区物业管理中存在的突出问题

　　虽然我市住宅小区物业管理行业发展较快，但与深圳等先进城市相比存在差距，与我市城市建设管理的要求存在差距。物业管理中诸多已经存在和潜在的矛盾纠纷交织重叠，如不予以重视加以解决，势必影响城市的和谐发展和社会的安定稳定。

　　1、物业管理体制尚未理顺。

　　（1）缺乏处理物业管理疑难问题的有效协调机制。近年来，有关住宅小区物业管理的投诉居高不下，矛盾纠纷多，既牵涉业主、开发商、物业管理企业之间的民事关系，又关系政府相关部门对业主、开发商、物业管理企业行为进行指导和监督的行政关系，剪不断，理还乱，仅靠行政主管部门一家力量难以解决，迫切需要建立有效的物业管理疑难问题协调处理机制。

　　（2）政府监管力量薄弱。目前，我市物业管理的行政主管部门为市建设与管理局，承担物业管理职能的专职管理人员少，监管力量薄弱。尽管《物业管理条例》第三条规定“街道办事处、镇人民政府协助有关行政管理部门进行协调、监督”，但由于缺乏物业管理的行政职能和具体工作制度，街道办事处并没有也无法真正介入对物业管理的协调和监管，在许多重要环节政府的监管都无法真正落到实处。

　　（3）物业管理和社区建设“两张皮”现象突出。社区建设和物业管理虽然在组织主体、活动内容、侧重点、活动区域、活动实现手段上各不相同，但它们在城市管理中所起的作用和努力的方向却高度重合。比如，小区业主的自治组织“业主委员会”与社区居民的自治组织“居委会”，业主权利与公民权利虽有差异，但三个文明建设的目标却高度一致。目前，业主委员会自治地位尚无明确的法律界定，组织比较松散，在住宅小区物业管理实际工作中所发挥的作用受到限制。社区居委会虽然健全，也有明确的法律地位，但缺少介入物业管理的制度安排，从而在运行中出现“两张皮”现象，不仅造成管理资源的浪费，而且带来管理上的漏洞。

　　2、物业管理法律法规不够健全完善。

　　（1）立法上还存在着一些空白和漏洞。私法方面对物业管理最具影响力的《物权法》尚未出台，其中与物业管理关系密切的区分所有权制度尚不明晰。公法方面已实施的《城市房地产管理办法》、《城市规划法》等法律中专门调整物业管理法律关系的章节尚不完整；《物业管理条例》、《厦门市住宅区物业管理条例》及相关法规中对开发商、非业主物业使用人、政府相关管理部门权利义务的规定有的一笔带过，有的几近空白。一些性质相同、情节相似的物业管理民事案件，在人民法院经常会出现截然不同的判决，这不利于依法保护各民事主体的合法权益，也对人民法院维护法律的公正性、权威性和统一性造成了负面的影响。

　　（2）一些已实施的法律法规可操作性不够强。如《物业管理条例》（2003年9月1日实施）、《厦门市住宅区物业管理条例》（1999年1月1日实施）、《厦门市住宅区物业管理条例实施细则》（2004年1月1日实施）等法律法规，在物业管理区域的划分、小区的规划、业主委员会的选举、物业服务的标准及收费、新旧物业的交替、小区公共收益的归属、公共设施专用基金、公共维修金的设立和使用等诸多和广大业主密切相关的物业管理问题，虽有涉及但显得模糊和笼统；有的地方法规与上位法不相适应；有的条款在实际引用中难以适从。

　　（3）执法力度不够，一定程度存在有法难依、执法不严问题。尽管《物业管理条例》明确规定：“对物业管理区域内违反有关治安、环保、物业装饰装修和使用等方面法律、法规规定的行为，物业管理企业应当制止，并及时向有关行政管理部门报告。有关行政管理部门在接到物业管理企业的报告后，应当依法对违法行为予以制止或者依法处理。”但现实生活中，遇到违章装修，违章搭盖，小区内乱停车，噪音扰民，油烟扰民等问题时，物业公司向相关执法部门报告，却往往得不到满意的解决，扯皮、推诿的现象仍大量存在。

　　3、物业管理活动主体行为不够规范。

　　对我市住宅小区居民的物业投诉进行原因分析，除了上述执法部门执法缺位这一因素外，还有物业管理企业服务不到位，开发商遗留问题多，业主间、业主与业主委员会间产生矛盾纠纷等因素。

　　（1）开发商遗留问题折射出前期物业管理的薄弱。开发商遗留问题主要表现在：有的开发商随意更改规划，占有绿地，增加容积率，而却手持政府合法批文，对业主的意见常常不屑一顾；有的开发商手续不全致使业主无法按时办理产权；有的因工程规划设计、建设施工造成房屋质量问题；有的开发商没有兑现自己在物业管理方面的承诺引起业主不满；有的甚至把物业管理当成自己的经济权利侵害业主利益。物业接管验收环节更是漏洞百出，许多项目的接管验收既不按照国家的标准和要求，也无严格的工作程序，有的甚至流于形式。

　　（2）业主、业主委员会自我管理和约束机制尚未形成。业主自我管理能力不强，业主委员会组织不健全，在已实施物业管理的947个项目中，已登记业主委员会352个，只占37.1%，且大多数“无资金、无场所、无专职人员”，酝酿中的厦门市业主委员会协会也迟迟难以成立。业主委员会的成立和运作缺乏制度规范，有的难于代表广大业主利益；有的财务管理混乱；有的因为主要成员的私利甚至“变质”为维权的绊脚石。象香江花园、莲花广场曾经出现过的一个住宅小区两个物业公司，一个大门两个岗亭把持的现象，不仅反映出业主内部的矛盾，更反映出维权指导思想上的偏差。

　　（3）物业管理企业整体素质偏低。我市物业管理行业不乏优秀的企业，但市场准入门槛低，市场化程度不够，有效竞争不足，难以实现规模经营，整体素质偏低。有的服务意识差，服务水平不高；有的片面追求利润，重收费轻服务；有的甚至挪用公共维修金、预收水电费，非法占有公共部位的经营收益。市物业管理协会（2000年成立）虽在行业管理、创优评优工作以及行业招投标、资质等级初审等方面做了大量工作，但还须进一步提高其对行业的引导和规范力度。

　　4、物业管理中的几个重大缺陷。

　　（1）服务标准体系不健全。由于一些物业管理企业服务不到位，服务质量与价格不对称，导致物业服务收费方面的投诉居高不下，收费方面的矛盾还常常成为引发其它物业纠纷的导火索。究其原因，一是物业服务等级收费标准尚未制定，物业服务质量缺少符合厦门市情的量化考核标准，收费价格与服务质量的对应关系缺少权威的认定；二是物业管理企业缺乏明码标价的意识和规范，不能使物业服务消费者明明白白消费，物业服务消费者的知情权也难以落到实处。

　　（2）公共设施专用基金、公共维修金（以下简称“两金”）的设立和使用不规范。按《厦门市住宅区公共设施专用基金管理暂行办法》规定，《条例》实施后，开发商应按建设总投资的2%，划拨公共设施专用基金，存入市建设主管部门设立的业主委员会专用账户。公共维修金则与每月的物业管理费一起向业主收取，按幢按梯设立账户，专款专用。目前我市公共设施专用基金余额2.49亿元，已用十多万元。据统计，1999年至2004年，6年全市总竣工面积1954万平方米，按总投资的2%估算约为4.68亿元。按此推算，公共设施专用基金的到帐率仅达53.2%，还存在大约2个亿的缺口。专家警告，这样大的漏洞简直是一座潜在“火山”，待物业损坏高潮期到来，周期性矛盾将急剧爆发，到那时再来处理为时已晚。公共维修金的使用，有的小区如前埔南区、瑞景新村等通过业主委员会制定明确的规则，使用透明、规范，得到业主的支持和信任，有的小区处于无序混乱状态，一些应在物业管理费里支出的费用也在公共维修金里支出，业主委员会却无力对其进行有效制约。“两金”交缴和使用上存在的问题不仅引发各种矛盾，而且还将造成建筑及设备设施维保方面长期的后患。

　　（3）小区公共设施和部位的产权归属不明晰。虽然《厦门市住宅区物业管理条例实施细则》第32条规定“全体业主共有的公共场所用于经营的，业主会议或其授权委托的业主委员会可以委托物业管理企业经营管理，经营收益归全体业主所有。”但对什么是“业主共有的公共场所”及其产权归属未做明确规定；《物权法》（草案）第三次修改稿有相关的内容：“会所、车库的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，除建设单位能够证明其享有所有权外，属于建筑物区分所有权人共有”，但该法仍处于修订阶段。现实中小区公共设施和部位产权归属的争议和矛盾很多。比如瑞景新村小区内活动中心被外包转租等，不仅使小区业主失去了宝贵的活动场所，而且产生噪音污染，造成其他管理和安全方面的隐患。

　　（4）物业小区安全防范存在“联防”障碍。我市社区片警少，但可行使公权力，而物业保安多，但没有执法权，若能实现联动就能达到优势互补。从目前情况看，物业保安与公安部门的关系还未理顺。我市物业保安一部分源于经公安机关核准的保安公司，但收费高（1500元左右），大部分物业管理企业难以承受；另一部分由物业企业直接向社会招聘，工资成本较低（800元左右），但公安机关不予认可，工作起来比较被动。物业管理企业对治安联动“既爱又怕”。

　　（5）、业主自治缺乏有效机制和法理基础。业主委员会法律地位不明晰，运行机制不健全，就目前情况看，无论经济实力、社会能力还是物业管理专业和法律知识，都难于与开发商及物业管理企业相对称，维权能力普遍低下.

　　二、加强物业管理构筑和谐小区的对策建议

　　（一）完善体制，激活机制

　　1、建立疑难问题协调处理机制。建议向深圳、大连等城市学习，突出物业管理在城市管理中的重要地位，将其摆上重要议事日程。在市、区两级政府成立“物业管理协调委员会”，由分管副市（区）长担任主任，城市执法局、环保、消防、工商、公安等执法部门参加，以加强各级政府、各职能部门对物业管理的协调配合，及时解决物业管理中遇到的各种突出问题。

　　2、加大政府监管力度。目前，我市物业管理出现某些混乱局面，集中表现在业主委员会成立与换届选举、物业招投标、物业接管验收、与物业管理企业签订合同、协助解决开发商遗留问题、公共设施专用基金使用等关键环节缺乏有效监管。深圳、大连等城市的经验是通过发挥“物业管理协调委员会”作用，在上述环节加强政府和行业协会的指导和监督，规范物业管理企业行为，引导业主、业主委员会依法维权。对严重扰乱市场秩序的物业管理企业、或不依法行使权力的业主委员会，通过暂缓年审、暂停承接业务以及对违规业主委员会进行整顿的办法，促进物业管理市场规范有序发展。

　　3、促进社区建设与物业管理良性互动。第一，明确社区居委会、物业管理企业、业主委员会各自职能，日常管理中既各司其职，又相互尊重，既不“缺位”，亦不“越位”。第二，将业主委员会纳入社区居委会的指导和管理体系。将业主的“自律自治”与居民的“民主自治”结合起来，优化基层管理，从根本上解决“两张皮”的问题。第三，在社区规划和选聘物业管理企业等重要环节，充分考虑是否便于物业管理企业和社区居委会工作的有机结合。比如，旧城改造项目如果涉及两个或两个以上社区规划的，要事先明确社区归属，将一个物业管理区域划归同一个社区居委会管理；对于新建住宅项目，不论规模多大，住宅小区由几个开发商建设，或由一个开发商分几期建设，都应选聘同一家企业对其进行统一管理，避免在日后的物业管理中产生扯皮现象，以利于促进社区建设和物业管理两者良性互动。

　　（二）加强立法，完善法制

　　物业管理持续时间长、牵涉主体多、法律关系复杂。不规范的物业管理呼唤法制，通过完善立法。

　　1、加强立法。第一，用好地方立法权，在《厦门市住宅区物业管理条例》中设专门章节明确规定开发商、非业主物业使用人、政府相关管理部门的权利义务，使其调整范围更加全面。第二，对现有物业管理法律法规进行全面整理，弥补其空白点。对物业小区供水、供电、供气和通讯向最终用户直接收费的界定、小区内车辆停放和保管、物业管理验收移交程序、按小区标准提供物业管理场所、对共有部位及其收益的界定、未售或已售未装修使用的房屋物业管理费的收取、禁止在住宅小区内办企业等方面的法规不断细化、修订、完善，增强其可操作性。第三，建议主管部门和物业协会组织力量对修订中的《物权法》的区分所有权制度、已实施的《合同法》的委托合同制度、《城市房地产管理法》和《城市规划法》中有关物业管理的法律条文进行研究，在此基础上，向上一级立法机关提出修改意见和建议，切实促进物业管理上位法的建立与完善，为物业管理法制环境的形成做出厦门经济特区应有的贡献。

　　2、加强执法。第一、采取多元化的方式解决物业管理摩擦纠纷。除了采取协调方式、法律途径外，还可由市仲裁委员会与物业管理主管部门合作，成立物业管理纠纷仲裁机构，作为解决物业管理摩擦纠纷，化解矛盾的新途径。第二，强化执法机关对物业管理事务的指导监督责任。市区两级物业管理协调委员会要定期对公安、消防、环保、卫生、交通、治安、城监等相关行政执法部门检查指导，督促其依法对住宅小区内损害他人合法权益的行为予以处置。第三，对违章搭盖、违章装修、改变建筑物使用功能这一“顽疾”应予以制止，限期整改，并经所在物业管理企业确认（没有物业管理的可委托居委会确认），否则，应采取相应惩罚措施：如上诚信“黑名单”并将名单在网上公布；该住宅不得进入交易市场流通等。在物业管理协调委员会的“宏观调控”和依法监督下，各执法部门各司其职，执法到位，密切配合，物业管理“执法难”的现状将得到根本性改观。

　　（三）规范管理，调控市场

　　1、推广“商住分离”模式，减少物业管理纠纷。对于住宅小区的文化娱乐、商业设施的建设应采取相对集中并与住宅区分立的规划，避免油烟、噪音干扰，便于住宅小区维护秩序，实施物业管理。对于旧住宅区，应采取建设“餐饮娱乐集中区”的办法，促进商住分离，减少矛盾纠纷。另外，结合我市实际，对村改居的返迁安置，应考虑相对分散，既有利于改变农村居民的旧习俗，又有利于优化物业管理。

　　2、完善市场准入制度。针对目前我市物业管理企业多而小、小而杂，整体水平和素质偏低的状况，建议政府及物业管理行政主管部门下大力气规范主体行为，引导有序竞争。首先，搞好市场主体的资格认定，加强企业资质管理，并将企业资质管理延伸到从业人员的资格认定。其次，严格年审制度，严肃查处无资质经营行为，加大对管理水平低、收费不规范、社会形象差，业主投诉多的物业管理企业的整顿力度。第三，规范物业招投标制度。明令禁止单个房地产项目成立新的物业管理公司，促进监管分离，明确规定所有的住宅小区物业管理都要实行公开招标，不能由开发商或代建单位直接委托。相关部门应参照建筑市场招投标管理办法，制定规范的招投标管理法规，杜绝不公正的暗箱操作。明确规定未经招投标程序进入物业管理市场的，业主有权拒交物业管理费。

　　3、帮助企业积极防范和化解经营风险。物业管理企业普遍反映，行业发展进入“高风险”期。主管部门和协会要积极帮助企业防范和化解经营风险，避免企业风险转换为社会风险。通过宣传及协会卓有成效的工作，优化行业从业环境；采用“案例分析”等多种方法对从业人员进行培训，使其有效规避风险；通过市场化手段，如社会保险等方式，转移和化解物业管理企业的经营风险。

　　4、发挥物业管理协会的行业自律作用。随着市场化的推进，要致力培育和运用协会组织和力量，使其在行业规范、信息沟通、经验交流、人员培训、企业自律等方面发挥更大的作用；要在物业管理服务中引入第三方物业服务质量评估机制，通过专业、权威、独立、公正的调查和分析，对物业服务质量做出客观的评价，并评定相应的级别，供广大业主决策参考，既推动质价相符的物业收费制度的贯彻实施，又破解物业服务中存在已久的“信息不对称”难题，真正将业主、业主委员会的监督权落到实处；要根据市场发展的需要，逐步培育物业管理专业机构预审中心、物业管理职业经理事务所、业主委员会业务咨询中心等各类物业管理第三方组织，促进物业管理行业更趋专业化。通过适当增加事前签约成本和事中监督成本，减小事后的纠纷处理成本。

　　（四）抓住重点，专项治理

　　1、建立质价相符、公开透明的物业收费制度。提供“菜单式”等级制的物业管理服务。“菜单式”等级制服务，既包括某一档次物业服务的收费等级，也包括该费用档次应提供的物业服务标准。同时，注重收费内外监督机制的建设，加强物业管理企业成本的核算和财务的审计，落实业主对自己所缴纳的物业管理费用的知情权。

　　2、健全完善公共设施专用基金、公共维修金使用制度。随着时间的推移，我市一大批商品房逐渐过了保修期，住宅小区房屋也出现不同程度的损坏，进一步完善和科学实施公共设施专用基金、公共维修金制度已经迫在眉睫。要针对目前公共设施专用基金缴交、管理、监控中存在的问题进行专项研究，对《厦门市住宅区公共设施专用基金管理暂行办法》中基金使用规则、适用范围、申请程序、结算办法、项目公示、招投标方法、年度结算等方面进行修订和补充。认真总结公共维修金管理使用的成功经验，通过制度设计保证“两金”筹措和使用的公开、公平和安全，防止潜在问题周期性地聚集和暴发。要妥善处理历史遗留问题。对1999年1月1日国家建设部、财政部的《建住房[1998]213号》文件开始生效以来我市专项维修资金的缴交情况进行一次大清查，采取强制措施，追回欠缴资金，为修订后的专项维修资金实施细则的出台扫清道路。尊重业主们的知情权和支配权，建议通过网站设立专项维修资金的“查询台”，供市民查询。

　　3、明确公共部位的产权归属。对新审批住宅小区的文化娱乐、公共设施以及物业管理用房的产权归属，应在项目审批时就予以界定，避免日后产生不必要的矛盾和纠纷；建议行政主管部门按照《物权法》（草案）第三次修改稿对建筑区分所有权的规定，对住宅小区会所、车库及公共设施的产权归属进行一次彻底的清理，哪些有约定，按照约定；哪些没有约定或者约定不明确的，划归建筑物区分所有权人共有，从根本上解决公共部位的产权归属问题。

　　4、推广“两安联动”的新型警务联防模式。目前，我市有物业保安1万多名，是一支重要的安全保卫队伍。建议发挥物业管理协调委员会作用，理顺关系，将物业保安作为构建“平安厦门”的一支重要力量，促进物业保安与公安机关核准的保安队伍两支力量良性互动。公安机关应加强对物业保安的专业指导和技术培训，本着“不与民争利”、“收支平衡”的原则合理收取培训费用，既提升保安队伍整体素质，又强化物业保安举报社区违法行为的责任，大大增强对不法分子的震慑力。广州、深圳等兄弟城市的实践证明，联防模式既解决了警力资源的制约问题，又充分发挥了物业保安人员维护治安的积极作用。建议将物业保安与公安保安“两安联动”的新型警务模式，在我市岛内、岛外组织试点，并逐步组织推行。

　　5、确立业主地位，完善自治机制。首先，明确业主委员会的法律地位，将物业所有权中的管理权还给业主，将业主代表机构业主委员会建设成合格的民事主体，赋予其法律主体地位。要完成这一使命，需要广大业主民主意识的觉醒，需要立法机关的积极作为，更需要政府部门“业主监督机构”职能的完善和到位。其次，尽快出台《厦门市业主大会和业主委员会指导规则》。明确街道办事处物业管理委员会应依法对业主大会、业主委员会的成立及活动进行指导、监督和管理，并将其纳入街道办事处工作考核体系。尽快推动“厦门市业主委员会协会”组织的成立，以提高业主委员会的维权能力。第三，建立健全业主委员会工作制度。建立重大事项业主委员会全体委员表决制度、财务公开制度和财务审计制度等。

　　政协厦门市委员会办公厅

　　二00五年九月二十六日

说明：本调研报告由厦门市政协社会法制委员会完成。