油烟、噪声污染扰民，是近年来群众投诉、委员反映集中度相当大的一个问题。它干扰百姓生活，影响我市作为全国“文明城市”的良好形象。市政协社法委根据政协章程中有关民主监督地规定，在对法院案件“执行难”问题进行专项民主监督取得成效的基础上，针对我市油烟、噪声污染治理的突出问题，依据事实和相关法律，开展了专项民主监督工作。油烟、噪声污染问题仍然困扰着不少社区和居民，不仅危害大，而且持续时间长。群众屡屡投诉，却长期得不到解决，不仅损害了职能部门和相关法律的权威性和尊严，而且无形中纵容了违规者，久而久之，势必降低广大群众对政府的信任度。鉴此，我们将今年开展的有关《厦门市环境保护条例》油烟、噪声污染条款执行情况的民主监督情况及委员们提出的意见、建议，向市政府领导做一个汇报，希望引起重视。

　　一、开展专项民主监督工作的基本情况

　　为推进《厦门市环境保护条例》中关于禁止油烟、噪声污染规定的贯彻落实，促进有关部门依法行政，维护人民群众的根本利益，市政协社会法制委员会组织部分委员，于今年8至11月份，针对政协委员和人民群众普遍反映强烈的油烟、噪声污染等突出问题，开展了专项民主监督工作。为使监督工作切实有效，我委组织监督小组，深入基层，走访职能部门，根据所征集的群众投诉，开展跟踪调查。社法委将委员们的意见建议汇总，形成反馈报告，于9月22日，召开市（区）环保局、市（区）行政执法局、市工商局等有关领导参加的情况通报会，就油烟、噪声污染治理工作与相关职能部门开展了对话。通报会后，各有关职能部门均认真组织整改，并以书面的形式将整改结果向政协委员反馈。由于计划周密、组织得力，此次专项民主监督工作取得了较为满意的效果，在社会各界引起广泛共鸣。

　　二、专项民主监督工作中委员们提出的意见

　　通过大量的调查、走访，委员们在充分肯定《条例》实施以来，我市环保、执法部门在人员不足、设施配备欠缺的情况下，为防治环境污染和生态破坏，促进经济和社会的可持续发展，付出辛勤劳动，取得一定成绩的同时，针对我市油烟、噪声污染方面存在的问题，提出以下意见：

　　1、《条例》相关规定缺乏可操作性，违规排放现象较为普遍。

　　委员们反映，《条例》最大的不足就是与旧法规的衔接问题。只规范2004年6月5日后新建的餐饮、娱乐业的行为，此前的情况如何处置？《条例》缺少明确的规定。而且，《条例》一些条款的可操作性不够强。如对“新设”餐饮业的界定条件难以认定，对未办环境评价手续、卫生许可证和营业执照的餐饮店如何查处，目前尚无法可依；第47条第七项规定“情节严重的，责令停止经营”，然而，如何界定“情节严重”，累计投诉多少次算“情节严重”，经营者想整改但又确实不具备整改条件是否也属“情节严重”，对“不具备整改条件”又如何认定。还有“专用烟道”认定等类似问题的界定模糊，均暴露出《条例》本身存在种种不足和瑕疵。

　　2、各部门配合不够，未能在审批上严格把关。

　　调研过程中，委员们发现，在贯彻执行《条例》中，部门之间往往各行其是，在审批与执法上，存在种种不协调。如餐饮业前置审批问题，一些餐饮店，未经环保部门审批，工商部门已批准营业，遇有群众投诉，往往找不到第一责任人，出现环保、执法、工商、卫生各部门相互扯皮的现象。“婆婆”多，执法机制和体制不顺是造成扯皮现象的主要原因。为了加大整治力度，2004年由市环保局、建设管理局、国土资源局、规划局、工商局、卫生局等部门成立了专项整治办公室，专项整治办公室应是解决上述问题的良好途径，但至目前，该办公室未真正发挥作用。监督活动中，委员们对餐饮、娱乐项目前置审批的告知承诺制提出质疑，在目前经济条件发展阶段下，相关部门实地考察环节缺失，经营者素质还不够高，告知承诺制能否达到预期的效果？会不会带来后续管理的问题？这些问题值得探讨。

　　3、房屋建设规划不合理，配套设施不到位。

　　由于房屋建设规划滞后，我市商住两用楼比较普遍，但预留专用烟道的楼房较少，配套设施跟不上，许多经营餐饮项目达不到应有要求。《条例》规定餐饮业必须设置油烟专用烟道，而修改前的《条例》及以往的上位法，均无此强制性规定。达不到要求的餐饮店，以《条例》实施前未设置专用烟道居多，现在要按《条例》规定进行整改，面临诸多困难，许多住户不同意在房屋外墙设置专用烟道，这一做法也不符合有关外墙装饰的规定，由此，出现了一些餐饮店想整改而又无从下手的矛盾，增加了行政执法部门处理油烟污染的难度。

　　4、执法程序繁杂，案件处理周期长。

　　群众对油烟、噪声染污的反映强烈，投诉量大，相关部门对违章排放造成的污染处理不及时，处理力度不大，执法时间拖延，是矛盾增大、群众怨声增多的重要因素。但根据规定，确认噪声污染和是否超标需要专业部门的认定和监测报告。一方面，执法部门在第一时间无法对行政相对人采取有力措施只能进行劝导，另一方面，受扰群众因反映没有结果反复投诉，心生怨怼。执法机制不顺，有监测能力的部门不执法，真正执法的部门无检测能力，在一定程度上影响案件的处理，拖延了周期，使投诉人饱受困扰。

　　5、执法队伍建设不适应发展要求。

　　随着人们的生活水平日益提高，我市餐饮业也在不断壮大，这么庞大的餐饮经营群体和有限的行政执法人员相比，执法力量明显不足。相关部门对油烟、噪声污染的投诉反应迟缓往往导致违规行为蔓延。上述情况的产生有不少客观因素，但不可否认，执法部门的畏难思想是更严重的制约因素。有的执法部门反映，全市大大小小餐饮点七、八千家，被投诉的亦有二、三千家，加上《条例》对历史遗留问题没有明确规定，他们对存在的问题也无能为力。委员们指出，执法部门应有强烈的责任感和使命感，《条例》实行已一年多了，即使在执行中遇到困难也应多方寻求解决方案，向立法部门提出合理化建议，进一步完善《条例》中的不足，而不能一推了之。有的工作人员对《条例》中油烟、噪声扰民的处理，对相关环保设置处理业务还不甚熟悉，技术上和业务素质上的双重“短缺”越来越成为执法的瓶颈。

　　6、对《条例》等相关环保法规、规章的宣传力度不够。

　　《条例》出台之际，主管部门也做了不少宣传工作，但由于对宣传教育工作的长期性和艰巨性认识不足，受宣传方法、宣传媒介的限制，宣传未达到预期效果。有的经营者根本不知道还有该《条例》的存在，有的至今不了解哪些经营项目需要环保部门审批，造成先建后批或未经批准即开业经营的情况普遍存在；群众对《条例》规定哪类环境污染主管部门是谁，该到哪里投诉等情况也不甚了解。

　　三、专项民主监督中委员们提出的建议

　　近几年来，餐饮业的油烟、噪声污染扰民问题己成为市区群众投诉最多的环境问题之一。为了解决这一难题，相关执法部门花费了较大的成本和时间，然而效果并不理想。为此，针对“环境执法成本高、诉讼时效长、效果不理想”的现状，委员们提出以下几点建议：

　　1、充分发挥专项整治办公室的领导作用。

　　餐饮、娱乐业油烟、噪声污染问题涉及环保、工商、环卫、行政执法等多个管理部门，这些部门职能交叉，容易产生推诿扯皮现象。油烟、噪声污染的整治是一个系统工程，需要各相关行政管理部门的互相协作。为了彻底解决油烟、噪声污染问题，建议市委、市政府能充分发挥已于2004年成立的专项整治办公室的领导作用，理顺工作机制，协调矛盾，形成有效的部门联合执法机制。由专项整治办公室牵头，建立餐饮娱乐业行政执法信息网络，既促进政府各部门间的联系和配合，又积极为企业提供有效服务。各部门均按规定上网公布餐饮娱乐业项目审批的相关事宜，办事人员通过上网查询，就可以知道相关证件的批复与否及相关部门的执法进展情况；经营者亦可通过上网查询，明确餐饮业开办手续、程序和步骤等等。这样，既可以大大提高工作效率又可减少不必要的扯皮。

　　2、进一步完善《条例》，加强技术性规定的可操作性。

　　新《条例》的实施，为我市保护和改善生活环境与生态环境，促进经济和社会的可持续发展提供了法律依据和保障。委员们建议相关立法部门根据实施中遇到的问题，对相关条款应加以完善和明确，特别是结合实际切实增强其可操作性，做到有法可依，依法可行。如应尽快制定餐饮业排风系统的建设技术细则，并解决餐饮业、娱乐业噪声、振动的监测问题。尽快制定测量噪声和振动的方法与标准，在制定监测方法和标准时，妥善解决非连续性噪声和振动的取证等技术问题。健全和完善有关环境法律法规，从源头控制餐饮娱乐业的油烟、噪声污染。委员们提出，将餐饮娱乐业独立出来进行立法尝试，待条件成熟后再上升为法律并加以推广。

　　3、认真执行《条例》，规范审批程序。

　　《条例》第36条明确要求经营可能产生油烟、噪声污染的餐饮业项目应遵守的规定，同时也规定了行政主管部门的审批程序。今后凡申请经营餐饮、娱乐项目，经营者应事先进行公示，并书面征求周围可能受影响的单位和居民的意见，必须实行环保部门前置审批，环保手续完备方可经卫生部门核发卫生许可证、工商部门核发营业执照。审批项目时应通过居委会和物业公司了解居民意见。环保、行政执法、卫生、工商等部门应密切配合，各主管部门应对审批经办人员进行严格培训，敦促审批经办人员按环保法规，认真办事，切实做到依法审批，严格把关，防止审批倒置。

　　4、合理规划选址，集中餐饮经营。

　　合理规划和选址，集中经营，是根治油烟、噪声污染问题的治本之策，目前全市虽建了一批餐饮娱乐集中区，但远远不能满足需要，必须进一步加强规划建设，走集中经营之路。对《条例》实施前经营的餐饮、娱乐业，委员们建议：可否集中安排在菜市场，在有条件改造的基础上对原有菜市场进行规划，对审批符合规定的餐饮业统一安排并进行技术指导，以达到环保要求；对产生污染的餐饮店限期整改，或补贴返还部分排污费用，鼓励自行整治；动员经营者进行场所置换，搬到政府规范的餐饮业场所；对于确实无法治理和消除污染，经营者又属于下岗职工再就业的，政府是否考虑给予一定补贴，鼓励其另辟其他经营项目；对群众反映强烈且相关部门确认不能经营餐饮、娱乐业的，通过工商年检逐步取消其营业资格，经营三年以上的，应坚决予以取缔。

　　5、依法强化管理，加大执法力度。

　　行政执法部门对至今不符合规定要求的餐饮业，应依照《条例》及有关防治污染的上位法，根据餐饮业规模大小及不同实际情况进行整改。建议借鉴集美区的做法，对规模较大的酒楼和大排挡，按规定安装经认证的油烟净化装置，小炒店、小吃店等规模较小的安装大功率的家用吸油烟机，在出水口做隔油池，经隔离后的废油脂统一回收处理。这种做法符合《条例》规定，并减轻执法人员的工作量，提高工作效率。委员们建议，近期内组织一次专项治理，让委员们，让老百姓看到治理的成效。

　　6、加强队伍建设，提高执法水平。

　　加强队伍建设，是提高执法水平，加大执法力度的关键，执法队伍的综合素质不仅影响执法能力和执法水平，还影响执法队伍乃至政府的形象。委员们建议要从厦门的实际和群众根本利益出发，进一步加强队伍建设。一是加强教育学习，加强培训，提高队伍的整体素质，建设一支懂法、守法、执法、爱民、为民的过硬执法队伍；二是提高一线执法人员的素质，切实履行好职能，对违反规定的经营者进行分类处理，做到有理有据。三是加强装备建设，用先进的技术武装执法队伍，提高执法质量和效率。

　　7、加强教育学习，讲求宣传成效。

　　现实生活中，为了经济利益而违反环保规定的事件屡有发生，这就需要在完善立法、执法前提下加强宣传，通过扎实有效的宣传工作，既扩大宣传面，又收到实际效果。做到宣传与教育相结合，宣传与执法相结合，宣传与处罚相结合，宣传与创建绿色社区相结合，让违规者认识到错误，自觉接受治理，让经营者知法守法，积极配合整改。建议结合普法宣传教育和创建绿色社区活动，充分发挥街道居委会、物业公司等单位的作用，广泛宣传环境保护法律法规，在监督有关餐饮业守法经营的同时，逐步使环保理念家喻户晓，深入人心，成为每个公民的自觉行动。