调研报告简介：
党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大战略部署，“十一五”规划进一步明确了建设社会主义新农村的历史任务。随着厦门扎实推进新一轮跨越式发展，农村工业化、城市化进程进一步加快。如何建设社会主义新农村，事关厦门经济社会发展的大局，事关厦门文明城市建设成果的巩固。
2006年初，厦门市政协经济城建（人资环）委员会，组织部分委员、专家成立课题组，对我市农村基础设施和人居环境建设情况展开专题调研。课题组紧紧围绕推进“十一五”期间农村基础设施建设的战略部署，着眼于新农村建设规划、基础设施建设、投融资体制等方面存在的突出问题，进行了为期3个月的调研。经过课题组深入地分析研究，以及专家们细致地论证，形成了调研报告。
课题组指出了我市农村人居环境存在六个方面的问题，提出了规划、建设、扶持机制、加强领导等四个方面的18条建议，形成了《关于扎实推进农村基础设施建设，改善农村人居环境的调研报告》。2006年7月3日，经市政协办公厅研究决定，将该调研报告以市政协办公厅文件的形式，提交市委、市政府分管领导及相关职能部门作为工作参考。
关于扎实推进农村基础设施建设
改善农村人居环境的调研报告
加快推进社会主义新农村建设是党中央作出的重大战略部署。随着厦门实现新一轮跨越式发展，农村城市化进程将不断加快。根据厦门农村的实际情况，切实搞好旧村改造和新村建设，改善农村人居环境，既是当前新农村建设的重要任务，也是农村发展难得的历史机遇。为此，厦门市政协经济城建（人资环）委员会组织课题组，对我市农村基础设施和人居环境建设情况展开专题调研，针对厦门市在“十一五”期间如何以加强农村基础设施建设为着力点，改善农村人居环境，实现新农村建设取得突破性发展，提出若干建议，以供市委、市政府决策参考。
一、基本情况
厦门市土地总面积1569.30平方公里，耕地面积32.57万亩；全市有14个镇、201个行政村和1055个自然村。2005年城市建成区面积为126.5平方公里，农村户籍人口57万人，占全市户籍人口的37.2%。近年来，根据省委、省政府建设海峡西岸经济区中心城市战略构想及扎实推进新一轮跨越式发展的建设要求，厦门市紧紧抓住“拓展海湾、扩充腹地”的机遇，实施“城市反哺农村，工业反哺农业”的方针，从1999年起每年投入2000万元村镇规划建设补助资金，实施农村“同发展、共富裕”工程、农村义务教育和公共卫生体系建设、村村通自来水、通行政村道路硬质化、通有线电视等一系列改善农村人居环境、提高农民生活水平的重大举措，农村居住环境建设取得显著成效。
1、农村交通路网初步形成。目前，我市农村道路85%为三级公路，15%为四级公路。2005年底我市完成农村道路硬化投资1.3亿元，建成通村公路240公里，在我省率先基本完成行政村道路全部通硬质化公路。在2004年开通8条农村客运线路的基础上，2005年全市新开辟客运线路10条，累计投入76部客车运营，实现镇镇通班车，行政村通班车率达到81%。
2、农村供水、供电等市政基础设施建设成效显著。一方面，农村自来水入村进展迅速，饮水卫生得到改善。至2005年农村自来水进村入户工程投资2.1亿元，铺设农村供水管道490公里，项目惠及155个行政村、751个自然村。农村自来水入户率由原来的不到50％提高到75％。另一方面，农村电网改造也取得积极进展。近年来，为保证农电供应和用电安全，我市开展了农电“两改”（改网改制），农村用电全部实行抄表、收费、管理、服务四到户。2005年通过了福建省电力有限公司的规范化验收。2006年1月1日起农村电价与城市同网同价，使农民得到实惠。
3、农村环卫设施建设明显改善。至2005年底,我市农村村镇清洁楼立项50座，竣工10座(其中压缩式清洁楼3座)并已投入使用,在建18座; 临时垃圾转运站立项23座。农村生活垃圾管理系统建设取得初步成效,环卫试点村镇村容村貌得到改观。
4、农村广播、电视、电信迅速发展，信息服务平台初步建立。我市已形成上联省、市网，下通镇村的光缆覆盖网络，实现镇镇（街、场）通有线电视。2005年新架设光缆267公里，新发展农村用户4万余户，入户率由原来的27.4%提高到52％。固定电话已覆盖所有自然村，实现了村村通电话。小灵通也已覆盖我市农村部分区域，部分村镇已开通互联网宽带业务。目前有300多个村（居）的12万多个手机用户加入农村信息服务网络，通过短信免费获取政府有关政策、公报、新闻、灾害预警等信息。
二、存在的问题和薄弱环节
由于历史和经济发展形成的城乡二元结构，造成农村基础设施建设投入明显落后于城市。尽管厦门市在加强农村基础设施建设，改善农村人居环境方面取得了一定的成效，但离中央提出的建设社会主义新农村的目标还有一定差距。主要表现在以下几个方面：
1、规划滞后、建设无序。我市201个行政村规划于1998年基本完成编制。随着经济和社会的发展，这些规划大部分已经不能适应新农村建设的要求，必须作较大调整修改。规划滞后，使得许多农村存在着：一是村庄建设水平较低，居住建筑散乱，许多住宅间距较小，无法满足基本的采光、通风、消防要求；二是公共服务及市政基础设施建设严重滞后，社会服务体系不完善；三是村民住房违章建设时有发生，造成土地资源浪费；四是普遍缺乏绿化、公共活动空间、文化休闲、娱乐设施。
2、市政环卫设施建设不配套。由于缺乏规划指导，我市许多村庄基础设施不配套，生活和生产污水无组织排放，导致农村内河、水沟、池塘、水体严重污染，不仅影响农田灌溉，而且成为蚊蝇寄生繁殖的滋生地。目前我市只有部分村镇设置了废物箱、垃圾容器，其它垃圾设施少有设置，环卫设施比例偏低。农村环卫设施配套不足，缺乏有效管理，造成垃圾无序堆放、污染环境的现象。一些环卫设施由于布局不合理，也给使用和管理带来诸多问题。
3、农村电网建设有待加强。目前我市农村电网建设大多改造于1999年，随着城乡结合部经济的繁荣，生产厂房和出租厂房大量建设，用电量逐年攀升，线路、变压器负荷严重超载，用电供需矛盾日益突出，新一轮农村电网改造呼声日益高涨。当前我市电网建设存在的主要问题：一是村镇供电设施缺乏规划用地；二是村镇用电缺乏有效管理。一些村民采取小容量申报用电，将厂房、住房出租后又任其用电过载、超载，影响供电设施安全运转；三是新电源点（变压器和输电线路）建设滞后，不能满足农村经济发展的需要。
4、农村路网建设尚存在不足。一是公路技术等级偏低、配套不完善。通行政村的道路虽已硬质化，但路面较狭窄（大都在3.5米—5.0米左右），通行能力小，服务水平低。道路两侧水沟、档墙等配套不完善，抵御自然灾害能力差；二是农村公交通达率仍偏低。客运站偏少，尚未形成便捷的交通网络。
5、农村服务信息平台建设有待完善。一是有线电视尚未覆盖我市的全部农村。二是大部分村庄尚未开展互联宽带网建设。三是有线广播管理不规范。播放内容单一，缺乏统一管理。
6、村财建设资金明显不足。2005年我市岛外4区21镇（街、场）201个行政村中，村财年收入20万元以下的村127个，占行政村总数的63.2 %。2005年我市农民人均年纯收入虽然达到6230元，但户与户之间，镇与镇之间差距很大。村级集体经济较弱，成为建设新农村的突出难题。
三、对策建议
随着厦门推进工业化、城市化进程的加快和农业占国民经济比例的逐渐减少，如何加快建设社会主义新农村，事关厦门经济社会发展的大局，事关厦门文明城市建设成果的巩固。以大力改善农村人居环境为抓手，搞好村镇建设规划，整治环境，打造村容整洁的新村镇，是我市扎实推进新一轮跨越式发展的重要内容。针对厦门市新农村人居环境建设中存在的问题和薄弱环节，提出以下建议：
（一）加强指导、规划先行
1、高质量、高水平地编制好新农村建设规划。根据我市农村的实际情况，按照资源节约型和环境友好型的要求，编制好厦门新农村建设总体规划以及乡村布局规划、农村基础设施规划等各类专项规划，形成一个完整的新农村建设规划体系，为我市“十一五”期间开展旧村改造和新村建设，改善农村人居环境提供科学依据。规划的重点要明确村庄整治选点和建设时序，按照“一步规划到位，分批分期实施”的要求，统一进行基础设施建设布局，加快排污、道路、通讯、供水、供电、供气等城市基础设施向农村延伸，把农村社区建设成为配套齐全、布局合理、节约资源、环境优美的生态型居住区。同时，在新农村建设规划制定过程中，要广泛征求各界意见，尤其是农民群众的意见，并履行法定程序经审批后执行。
2、分阶段逐步实施新农村建设规划。根据“统一规划、突出重点、先易后难、分步实施”的原则，以加强农村基础设施建设和改善农村人居环境为重点，分三个阶段实施新农村建设规划。一是试点阶段。按照“四图一书”（现状图、总体布局图、管线综合图、道路竖向规划图、说明书）要求，编制和完善全市201个行政村和1055个自然村的新农村建设规划；在全市20个试点村以及经济条件好、有意愿的村先行试点，按照规划开展新农村建设工作。二是发展阶段。及时总结试点经验，在全市各行政村及条件成熟的自然村推广开展旧村改造和新村建设，全市各建制镇的镇政府所在地、城乡结合部、经济发达的村和将要进入片区开发的村要完成农村基础设施建设。三是提高阶段。全面实施旧村改造和新村建设，全市行政村基本达到社会主义新农村建设标准，实现城乡一体化管理目标，使厦门在海峡西岸率先成为新农村建设的排头兵。
3、按照新农村建设的要求，尽快完成各村庄整治工作。村庄整治从以下几方面进行：一是布局优化。通过规划指导村镇建设科学处理生产、生活、生态文明之间的关系，做到布局合理，组团建筑有个性特色、美观大方，组团建筑间相互协调；建筑布局灵活自然，错落有致，农户住宅实用、美观；钢筋混凝土结构和砖木结构住房比重达95％。二是道路硬化。通村及村内路网布局合理，主次分明，村内主干道硬质化90％以上；宅间道路达到消防安全要求。三是卫生洁化。村内有共用标准公厕，卫生厕所普及率达到90％以上，其中三格式无害化户厕达80％以上；给水、排水系统完善，管网布局规范合理，自来水入户率达到95％以上；90％以上的农户使用清洁能源；保洁制度健全，排水排污及环境质量指标符合环境保护和环境卫生标准。四是村庄绿化。村庄绿化覆盖率要达到35％以上。五是路灯亮化。村内主干道和公共场所路灯安装率达到100％。
4、加强规划控制，集约农村建设用地。依照“改造城中村、整治行政村、撤并自然村”的要求，规划要明确农村用地控制区、村庄撤并区和发展建设区。通过规划控制农村建设用地，实施旧村土地整理，拆旧拆危，盘活存量土地，整合农村宅基地，集约农村土地资源。提高农村基础设施和公用服务设施供给水平与服务能力，引导过于分散的村落和散居农户向中心村集中，对于规模小和正在萎缩的村落，停止新的住宅和基础设施建设。
5、严格执行规划。执行新村规划建设要做到“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一个法”。规划一经制定，不得擅自改变，对确实需要调整和修改，须经法定程序进行。对已按照新农村建设要求完成建设规划的村镇，要严格执行建设规划；对没有建设规划的村镇，必须按时限要求完成规划编制。在未完成规划编制前，暂停宅基地和建房审批工作。
（二）加强整治和建设、改善农村人居环境
1、分类实施村庄改造建设。在整治规划指导下，各村根据实际，因地制宜地选择“金包银”带动型、就地改造型、异地改建型、环境整治型四种建设和整治模式，全力推进旧村改造和新村建设。对于翔安火炬产业区、同安工业集中区、集美机械工业园区等成片建设的区域，要加快“金包银”工程建设，以“金边”的工业化带动“银里”村庄的城镇化，促进村庄基础设施的配套建设，改善村庄内部环境。对于经济基础较好、规模较大的村，在规划指导下采用就地改造的模式，充分利用旧宅基地，拆旧建新，鼓励联合建设组团式新村，让有条件的农民向中心村集聚。对于经济发达但人居条件较差的规划中心村，以及因开发建设或重点工程建设、重点水源保护区、边远山区需要实施整体搬迁的村，在规划指导下采用异地改建型的模式建设，通过整体搬迁，集中建设，统一安置，建设一批新型文明生态村。对于经济基础一般的村，采取以环境整治为主，在规划指导下通过“五通五改”（即通水、通电、通路、通电话、通广播电视；改水、改厕、改路、改圈、改房），拆除违房、危房，改造旧房，同步建设污水管网、垃圾收集设施和公共厕所，改善村容村貌。
2、加快“城中村”改造建设。目前部分实行“村改居”的村庄，尽管村民改为居民、村委会改为居委会，但是其现状仍为农村状态。这些地方容易成为旧村改造和新村建设的盲点，应将其纳入社会主义新农村建设的范畴。如何使“城中村”达到城市建成区的标准，尽快与城市融为一体，建议：一是从加强基础设施建设和整治环境入手，搞好“城中村”改造建设专项规划，明确整治内容和建设时序；二是按照规划要求，尽快对这些“城中村”实施改造，改善居住环境，提升人居品质；三是提高“城中村”社区管理的水平，将基础设施建设纳入城市管理的统一范畴。
3、完善农村基础设施建设。一是加强农村污水管网建设。在规划指导下，各村要按照标准建设排污管网，将民房化粪池、公厕化粪池、沼气池通过排污管集中于村外，并创造条件逐步汇入城市污水处理系统。二是加强农村路网建设。继续推进通村及村内路网建设，基本消灭断头路；在全面完成通行政村道路硬化的基础上，推进通自然村道路硬化；增辟农村客运线路，加快农村客运站点和交通安全设施建设，力争到2010年，90％以上的自然村通村道路硬化，95％的行政村通客车。三是加强农村电网建设。按照新农村建设的要求，尽快完善农村用电专项规划，合理安排供电设施的用地及线路走廊，加快村镇电源点（变电站）的建设。四是加强农村信息化建设。深入实施“村村通”广播电视工程，完成有线电视光缆100％覆盖行政村，有线电视户户通；大力加强农村互联宽带网建设，为农民致富搭建好综合信息服务平台，尽快缩小“信息鸿沟”，让农民共享同步信息的文明成果。五是加强农村生态安全体系建设。进一步加强农村防灾减灾抗灾体系建设。各镇、中心村和行政村要健全自然灾害观测站网建设，力争2010年覆盖90%以上农村地区。加快农村气象、水文、地质等要素的监测，切实增强山洪、滑坡、泥石流、雷电、台风等易导致伤亡的自然灾害预报预警和抵御能力。
4、建立健全农村垃圾收集、转运、处理体系。一是要建章立制，规范管理。有关部门要尽快制定和完善《村镇环境卫生管理制度》和《村镇环境卫生作业规范和质量标准》，做到“管理有机构，执行有制度，评比有标准”。二是建立村镇生活垃圾日常管理机制。加强垃圾无害化集中处理和再生资源回收工作，形成“户集、村收、镇运、区处理”的常效管理机制，使农村垃圾处理问题得到有效解决。
（三）政策扶持，财政补助，建立和完善保障机制
1、加大扶持力度，出台优惠政策。政府负有提供农村公共产品和公共服务的义务和责任，应本着“多予、少取、放活”的精神，切实把支持“三农”的各项措施落到实处。政府有关职能部门要尽快制定和出台惠及农民、农村、农业和新农村建设的有关优惠政策。一是实行规定费用减免政策。建议规划、建设、国土等部门办理有关手续时，本级规定费用减免收取；交通部门对乡村公路规划勘察设计费用只收取成本费；其它部门办理有关手续只收取工本费。二是实行农民建房用地优惠政策。对服从村庄规划建设要求，自愿、主动拆除原有旧住房，积极参与新规划的房屋建设的农民，有关部门可以给予一定奖励措施。三是实行宅基地竞价建房政策。严格按照村庄规划安排宅基地，并建立宅基地合理置换机制，对进城居住的农民，允许宅基地实行有偿退出和“竞价择位”的办法，在符合规划基础上，允许农村集体建设用地使用权依法进行出租、入股、抵押（房地产项目除外），所筹资金用于基础设施和公益事业建设。四是制定支持农村基础设施建设的税收优惠政策，鼓励各类经济实体参加农村基础设施建设。凡从事农村公路、水利、给排水、垃圾处理、沼气、电信和供电等基础设施建设的，应制定减免征收企业所得税的优惠政策给予支持。
2、明确职责，加大投入。市、区、镇财政要调整国民收入分配格局和财政支出结构，进一步提高预算内支农投入占财政支出比重，增加市、区、镇预算内投资用于农村基本建设的比重。研究建立完善新农村建设资金的投入保障机制，按照“三个高于”的要求，即各级财政支农资金增量要高于上年；预算内资金用于农村建设的比重要高于上年；其中直接用于改善生产生活条件的资金要高于上年，确保不断加大对新农村建设的扶持力度。
3、优先搞好村庄整治工作。公共财政应分阶段、分区域、分优先顺序，集中财力解决农村最盼、农民最急的主要问题。建议政府通过“五个全额”、“六个补贴”的办法，解决农村人居环境建设的主要问题。“五个全额”指财政全额负担我市所有行政村、自然村的规划费、硬质化公路工程费、通自来水主管道费、通电视电信主线路费以及公共排污管道费。“六个补贴”指：（1）自然村内房前屋后、左巷右道等通道的硬质路费用，按标准、质量等次给予补贴。（2）对暂时不通自来水的村和饮用山涧水的村鼓励村办简易引水、聚水池、简易净化处理设施，在确保达标使用的基础上给予一定补贴。（3）对农村建设中采用太阳能、地热能等可再生资源的项目，政府给予一定补贴。（4）村内公厕建设和农户改厕的“三格式化粪池”建设给予适当补贴。（5）农村沼气改造建设，按规模标准给予适当补贴。（6）对镇、中心村采取有效措施解决垃圾的运输和处理，按规模给予适当补贴。
4、多渠道筹集建设资金。一是整合相关部门的专项基金，参照农村义务教育和公共卫生体系建设等筹资方式，完善“新农村建设专项基金”专户的管理。二是创新政府扶持机制，实现社会资源的有效整合。建立财政投一点、包扶单位助一点、受益群众出一点、社会各界捐一点、政策优惠省一点“五个一点”的资金筹措机制。三是发展壮大村级经济，增加村财收入。盘活集体的土地、房屋及其他闲置资产进行招商引资，扩大农户小额信贷和联保贷款范围，引导各类金融机构增加对新农村建设的信贷投放。四是鼓励引导境内外资本向农业和农村投入，扶持村镇企业发展，兴办民营企业和大力发展具有沿海特色的各项服务业。
5、建立和完善保障机制。建立农村基础设施建设和村庄整治工作的督促检查制度，确保“新农村建设专项基金”专款专用，对政府补贴、村民投工投劳、实物与资金、进度与质量等进行全程监督；农村基础设施项目建成后要进行决算专项审计，以确保建设资金不被挤占挪用，严防腐败行为发生。同时，要充分发挥广大群众和社会舆论的监督作用，建立起以农民群众为主体的公共设施长效管理机制，保证设施持续发挥效益。
（四）加强领导，有计划、有步骤地逐步推进
1、加强领导、明确责任。新农村建设是一项事关全局的工作。建议市、区政府把推进农村基础设施建设、整治村容村貌列入为民办实事的重点项目，制定落实新农村建设的具体方案和措施。各区、镇在成立相应领导机构的基础上，建立强有力的协调推进机制。各有关部门要明确职责，落实责任，建立起“市具体指导，区组织实施”的工作机制，形成党委领导、政府负责、部门齐抓共管、全社会积极参与的局面。把新农村建设纳入制度化、规范化、持续良性发展的轨道。
2、加强农村基层党支部和村委会建设。建设社会主义新农村，选配好村级班子至关重要。“火车跑得快全靠车头带”，农村基层党支部和村委会就是加快农村基础设施建设的带头人。充分利用基层换届的契机，按照“民主、公开、竞争、择优”的办法，以加快经济发展看能力，用科学发展观看业绩，选配好政治上靠得住、群众信得过、廉洁自律强的骨干进入基层领导班子，加快形成新农村建设的领导合力。班子确定后，要保持农村基层党政班子相对稳定，以有利于村镇执行政策、法规、规划的连续性和延续性。
3、充分发挥农民在新农村建设中的主体作用。在实施新农村建设过程中，要广泛征求村民的意见和建议，把握好一事一议，民主决策程序，使广大村民既成为规划的组织者和实施者，又成为规划的监督者和受益者。在政府给予资金、政策扶持的同时，村集体、村民要主动投资投劳。要深入开展以建设社会主义新农村为主题的宣传教育活动，培育农民“勤劳、节俭、创业、合作”的意识，提升农民的思想道德和行为文明水准，把政府扶持、社会资助和农民辛勤劳动结合起来，把推进新农村建设与推进村民自治、实现民主管理结合起来，把尊重农民意愿、提高农民积极参与性，贯穿到新农村建设的各项工作之中，使群众的事情群众办成为建设社会主义新农村的主旋律。
4、试点引路，逐步推进。建设社会主义新农村是一个系统的工程，也是一个长期努力、艰苦奋斗的过程。在推进旧村改造和新村建设进程中，不能加重农民负担搞建设，不能举债搞建设。要因村制宜、量力而行、分类指导、循序渐进。当前要以农村基础设施建设、改善农村人居环境为着力点，抓好新农村建设试点示范村以及中心村的建设。继续从市、区部门选派优秀处、科级干部到镇、村挂职，加强对新农村建设的指导，密切党群干群关系，帮助解决建设中的问题。及时总结经验，培育典型，以点带面，有计划、有重点地在全市展开。
政协厦门市委员会办公厅
二00六年七月三日
说明：本调研报告由厦门市政协经济城建（人资环）委员会完成。
