调研报告简介：
发展经济鉴证类中介组织在完善市场经济体制、促进政府职能转变、提供各类专业化服务、优化投资环境、增加就业机会、提高经济运行质量等方面，有着不可替代的催化和促进作用。为进一步贯彻落实中央对中介组织及从业人员“充分尊重，广泛联系，加强团结，热情帮助，积极引导”的方针，发挥经济鉴证类中介组织在政府、企业、社会及各利益主体之间的桥梁纽带作用，加强其在协调、监督、服务、沟通、组织、规范等方面的作用，促进社会自我管理能力的提高，继而促进海峡西岸中心城市建设，厦门市政协社会法制委员会组织课题组，走访相关部门和专业协会，认真开展调研，形成《关于发展我市经济鉴证中介组织的调研报告》。
调研报告指出我市经济鉴证中介组织发展中存在的“法律法规不健全”、“执法不到位”、“执业环境不理想”、“自身发展不平衡”、“诚信体系建设滞后”、“规范化管理水平有待提高”等问题，提出“理顺体制，加速发展经济鉴证中介组织”、“完善法规，营造公平有序的竞争环境”、“加强管理，促进经济鉴证中介组织走规范化发展道路”、“培育新兴市场，探索运行模式，提高整体竞争力”等对策建议。调研报告以厦门市政协办公厅文件的形式提交市政府，供工作参考。
关于发展我市经济鉴证中介组织
的调研报告
社会中介组织是指在政府、企业、市场之间，发挥服务、沟通、协调、监督、自律、维权等作用的社会经济组织。按行业划分，目前国内社会中介组织主要有三类：一是咨询交易类。主要包括各种咨询公司、职业介绍所、产权交易中心、证券公司、保险代理公司、租赁公司、经纪人公司和广告公司等。二是经济鉴证类。主要包括会计师事务所、律师事务所、公证机构、资产评估事务所、质量检验所、各类鉴定中心等。三是行业协会类。主要包括各种行业协会、同业公会和商会等。本课题暂把研究对象定为第二类中介组织：经济鉴证类中介组织，它是在市场中处于独立地位的，依据一定的法律法规、针对当事人经济往来中所涉及权利、义务关系来为政府和企业提供各种社会化服务的营利性的社会中介组织，它的最大特征就是公正、公平、公开，具有维权和监督的双重功能。在市场经济大潮的冲击和新的背景条件下，贯彻落实胡锦涛同志全国统战工作会议精神，尊重经济鉴证及各类中介组织从业人员的劳动创造，充分发挥他们的作用，对当前我市新一轮跨越式发展战略的实施及海峡西岸中心城市的建设至关重要。
一、厦门市经济鉴证类中介组织发展状况
伴随市场经济的发展，厦门市已初步形成了一个能为市场和社会生活开展服务的由各类中介组织组成的服务网络，其中，经济鉴证中介组织较好地起到了服务、沟通、自律、协调的作用。各类经济鉴证中介组织特别是会计师、律师、评估师等事务所、公证机构，成为促进我市区域经济发展、社会繁荣的新兴行业和朝阳产业。
1、会计师事务所：自1984年全市成立第一家会计师事务所以来，经过二十多年的发展，会计师事务所在服务范围、业务素质和拓展能力以及自律和规范化管理等方面都实现了较大的发展和跨跃。1999年以来，经过改制、归类和合并、调整，全市现有会计师事务所47家（3家拥有证券业务审计资格），其中，以有限责任公司形式运转的会计师事务所35家（占74%），合伙制7家（占5%），外省市在厦机构5家（占11%），共有从业人员1500多人，其中拥有注册会计师资格的527人。其服务范围从外商投资企业到股份制企业，从国有企业、民营企业到集体企业，服务领域已从单纯查帐验资逐步发展到企业会计报表、审计、企业财务制度建设、企业清算核算、资产评估和申报纳税、企业并购重组等方面。
2、资产评估组织：厦门市目前拥有资产评估资质的机构有9家（1家拥有证券业务审计资格），其中，有限责任公司5家，合伙制2家，外省市在厦机构2家，共有从业人员200多人，其中执业注册资产评估师93人。业务范围包括工程造价评估、房地产评估、土地评估等，其中业务涉及最多的是国有企业股份制改造和中外合资企业创办过程中的资产评估。
3、律师事务所：自1980年恢复律师制度以来，我市律师队伍发展迅速。目前厦门市共有律师事务所50家，2000年完成脱钩改制工作，目前50家全部是合伙制律师事务所。从业人员733人，其中社会执业律师646名，公职律师68人，公司律师13名，法律援助中心律师6名。业务范围由传统的为第一产业、第二产业服务发展到为金融、证券、房地产、国际国内贸易、高新技术行业等新的产业服务，从传统的服务项目发展到企业并购重组、知识产权、技术贸易和服务贸易领域。全市50家律师事务所2005年承办的民事（8682件）、刑事（2317件）、经济（3971件）、行政诉讼（334件）和非诉讼等案件（2430件）达1.7734万件。担任2209家国家机关、企事业单位、社会团体和公民的常年法律顾问。
4、公证机构：目前厦门市共有市、区两级公证处7家，其中，市属2家，区属5家，事业体制6家，合作制公证处1家。公证人员85人，其中执业公证员50人。执业公证员中一级公证员1名，二级公证员3名，三级公证员17名，四级公证员29名，全部拥有本科以上学历。公证业务涉及经济、民事及涉外各个领域，包括证明法律行为、法律事件、具有法律意义的文书等。近年来公证业务领域不断拓宽，为房地产、金融、证券市场的培育和完善，为企业的股份制改造，证券的发行和转让提供了多方面的法律服务和保障，并为保护知识产权，培育技术、信息等重要的生产要素市场开展了技术合同、专利商标及著作权的证据保全等公证。2005年，7家公证机构共办理经济、国内民事、涉台港澳及涉外各类公证达30848件。其中民事12116件、经济5424件、涉外13308件。全年公证业务收费1300万元左右。
5、计量、质检组织：厦门市目前共有计量、质量检测方面的中介机构10余家，包括市技术监督局下设的市计量所、产品质量检验所、衡器核定管理所等机构。为我市计量、质量检测工作的开展，市场计量、质量的度衡，对市场竞争的公正性、公平性起到了一定的保障作用。
二、我市经济鉴证中介组织的发展存在的问题
随着经济的发展和改革开放的不断深入，经济鉴证中介组织在我市社会、经济中的作用日益突出。但经济鉴证中介组织担负社会管理职能、完善市场经济体系、彻底转变政府职能、规范市场秩序中的重要作用还未充分发挥，甚至在少数领导、行政部门、企业及其它社会经济组织成员的观念中，对包括经济鉴证在内的各类中介组织仍存在误解和偏见。从调研情况看，目前，经济鉴证中介组织的发展存在以下几方面的问题：
1．法律法规不健全，执法不到位
不仅厦门市如此，就全省、全国而言，有关社会中介组织的法律、法规还不健全。对经济鉴证中介组织的性质、职能、经营范围，权、责、利划分等方面存在许多不明确之处；一些经济鉴证中介组织在设立和运行中对自己的职能定位不准确，未形成有效的自律机制。比如，资产评估师出具与事实不相符的资产评估鉴定，现有法律制度及管理机制对这种扰乱市场的行为还未能有效约束。调研中，我们发现，《会计法》、《律师法》、《计量法》以及地方制定的相关法规、规定在实施中存在两方面的问题：一是自身不够完善，许多条款不能适应时代和发展的要求；二是对某些执法程序和执法环节没有明确规定，难以做到依法行事。比如《律师法》关于伪证罪的认定问题，令律师们视刑事业务为畏途；在刑事案件辩护中，控辩双方地位不平等。其他经济鉴证中介组织在行使职能时也遇到类似问题，究其原因，各级政策制定者和实施者对经济鉴证中介组织的性质、地位、职能、作用、业务范围、资格认定程序、法律责任等方面缺乏法律的明确界定和概念，没有明确赋予监管部门必要的行业监管权和惩处权，处罚力度太轻，对无序竞争行为起不到震慑和遏制作用。
2．执业环境不理想
一是条块分割。如不动产评估中的注册资产评估、房地产评估、土地价格评估、工程造价评估等分属建设与管理局、国资局、物价局等不同的部门。各行业主管部门对社会中介组织的资格认定标准不一，执业范围存在交叉，往往为争夺同一块中介市场，各部门在资质认定上互不认帐，甚至发生相互排斥的情况。
二是行政干预。有些领导和职能部门利用行政手段干预经济鉴证中介组织依法行使自己的职责。比如有的领导批条干预注册会计师、律师执业，甚至干预律师的办案程序；有的政府职能部门不把一些本来属于社会管理的职能交给经济鉴证中介组织；有的政府职能部门与相关中介组织关系过于紧密，把中介组织当作自己的附属物，多方干预经济鉴证中介组织执业。一些经济鉴证中介组织体制未理顺。比如，国有公证处，与合作制公证处并存，缺乏人、财、物的自主权，在竞争夹缝中求生存。
三是经济鉴证中介组织的某些执业权缺乏法律保障。由于立法和执法环境的原因，致使一些经济鉴证中介组织公正、客观、独立行使职能的基础受到不利影响。比如，律师执业仍存在会见难、取证难、阅卷难的问题，一些部门对律师、会计师的依法取证要求不配合，拒绝提供相关的资料，严重影响工作质量和效率。经济鉴证中介组织及从业人员工作受人为因素干扰的现象仍然存在：有好处，部门与部门之间“抢篮球”，没有好处，部门与部门之间“踢足球”，使经济鉴证中介组织办事难，办事程序变得复杂化或无序化。
3．自身发展不平衡
与行业协会类中介组织、咨询交易类中介组织相比，经济鉴证类中介组织发育比较成熟，管理比较规范。但在经济鉴证类中介组织内部，个体的差异还比较大。许多中介组织的管理模式滞后，业务拓展渠道受阻，经营理念未跟上时代发展的需要，专业分工和自身业务强项的培育不够。目前，厦门市经济鉴证主要几类中介组织的规模、功能、水平、声誉，都与海峡西岸中心城市的建设、新一轮跨越式发展战略的实施存在着差距。质量检测等技术机构基础薄弱，起点不高，专业技术平台建设滞后。律师事务所平均每所执业律师不到15人，会计师事务所平均每所注册会计师不到12人，年度业务收入在千万元以上的屈指可数。高素质人才紧缺，难以形成“麦肯锡咨询”机构那样的品牌效益。
4、诚信体系建设滞后
上世纪八十年代以来，厦门市经济鉴证类中介组织得到较快的发展，但是，相关的诚信体系没有得到同步建立。比如，一些规模相对较小、成立时间相对较短的评估机构，为了能够尽快占领市场获得更多的业务，不顾职业道德，按相关利害人的意愿操控评估价格，甚至伙同委托人从中获利；一些会计师事务所为相关当事人出具不实审计报告等等。此类不诚信行为的存在，不仅削弱了经济鉴证中介组织应有的社会管理职能，而且在一定程度上影响到市场经济体系的建设。不诚信行为的存在和蔓延，表面上看因经济鉴证类中介组织及中介人员职业道德修养低下造成，深究根源，在于体制的不完善和不配套。如：规范经济鉴证中介组织的立法滞后，中介组织及从业人员缺乏应有的行为规范，对各类中介组织及从业人员违规的处罚力度不足，各类中介组织及从业人员诚信档案的建设跟不上行业发展的步伐。由于监督和约束的强制力不够，现实中各诚信经济鉴证中介组织如果不具有绝对竞争优势，比不诚信的中介组织更不易于生存获利，甚至被迫退出或同流合污，恶化了诚信环境，这种情况如不引起相关部门的高度重视，必将影响到社会的信用和政府的形象。
5、规范化管理水平有待提高
厦门市各类中介组织管理水平相对滞后。一些经济鉴证中介组织缺乏长远发展规划，内部经营机制还不够完善，对现代化管理技术和管理手段的运用还不到位，对信息资源的管理能力不足，难以为政府宏观调控和企业科学决策提供大量准确、及时的市场参数。一些经济鉴证中介组织，法人治理机构不健全，股东加入、退出及其股份转让程序不明，导致各类事务所执业质量下降，报告的可靠性、真实性无法得到保证，不仅损害社会诚信环境，损害投资者和债权人利益，而且虚假数字还可能成为误导政府宏观经济决策的罪魁祸首。有的经济鉴证中介组织协会缺乏应有的自律机制，不仅不能很好地履行监管职能，反而利用职权进行业务垄断等，个别经济鉴证中介组织行为不规范、竟相压价、给高回扣，影响经济鉴证中介组织的公信度。
三、站在建设海峡西岸中心城市的高度，努力促进经济鉴证中介组织的发展与完善
发展我市经济鉴证类中介组织机遇与挑战并存。挑战：WTO《服务贸易总协定》要求成员方逐步降低壁垒，开放法律、会计、资产评估等经济鉴证行业；外资法律公司被允许在中国法律方面提供服务；逐步取消地域限制和办事处数量限制；通过中国注册会计师资格考试的外国人将获得国民待遇；已有的合资公司可以不限制其只雇佣持有中国注册会计师证的会计师。这些给我们各类事务所发展带来新的压力。机遇：《厦门市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》强调了各类中介组织的作用；加快海峡西岸中心城市建设步伐，要求加大市场开放度，增强各类中介组织的服务能力，提高经济运行质量；加大开放度，企业加入更加激烈的市场竞争，必定增加对财务、法律、资产评估、各类经济鉴定等中介服务的需求；随着市场规则的建立和健全，市场障碍的清除，市场机制将引导经济鉴证类中介组织向独立、客观、公正和提供专业化服务的方向发展。
1、理顺体制，加速发展经济鉴证中介组织
提高我市经济鉴证类中介组织的整体素质，促进厦门市经济鉴证及各类中介服务业上规模、上档次，实现整体跨跃，是建设海峡西岸重要中心城市十分急迫的一项工作。第一，理顺管理体制，切实增强经济鉴证中介组织的独立性。把一些本来就属于社会的管理职能还给各类中介组织。我市经济鉴证中介组织大多改制为有限公司或合伙制，但与政府部门“藕断丝连”。当务之急是切断与原挂靠单位的依赖关系，确保经济鉴证中介组织的独立性，将律师、会计师、评估师等中介组织的资质认定、市场准入、行业促进和管理等权力交给协会，政府加强监管。尽快理顺我市注册会计师行业的管理体制，争取厦门市具有注册会计师等行业的管理权限。放宽限制，为质量检验所、各类鉴定中心等协调服务型社会中介组织的正常运转创造必要的物质条件。第二，强化经济鉴证中介组织的社会功能。既要避免把经济鉴证中介组织协会变成“二政府”，又要明确各协会在业内对中介组织及从业人员的管理权限，真正发挥其管理职能。政府职能转变后，为了防止出现体制“真空”，会计师、律师、评估师等各协会要承担起政策宣传、规划统计、执业规范、业务培训等方面工作。第三，研究并出台扶持政策。研究国际通行惯例，给会计师事务所、律师事务所、资产评估机构等经济鉴证中介组织提供优惠的税收政策，鼓励经济鉴证中介组织上规模上档次。重视经济鉴证中介组织对区域经济的推动作用，对中介组织及从业人员“充分尊重，广泛联系，加强团结，热情帮助，积极引导”，积极推荐经济鉴证中介组织中的优秀工作者担任人大代表、政协委员、行风监督员等，创造条件鼓励他们参与各种视察、检查、调研、考察活动，使经济鉴证中介组织工作者之间、与外界之间能够更多地进行思想交流、理论沟通、文化融合等，使经济鉴证中介组织及协会由于“有位”更加有为。
2、完善法规，营造公平有序的竞争环境
第一，加快立法进程，制定各经济鉴证中介组织管理条例，先试行，修改完善后，提交人大通过。为各类经济鉴证中介组织公正、客观、独立行使职能创造良好的法制环境。比如，通过修改《民事诉讼法》、《律师法》、《刑事诉讼法》等有关条款，使律师取证难等“三难”问题得到解决。树立控辩双方地位平等的思想，尊重律师的辩护，营造一个同国外接轨的有益各类中介组织发展的环境和条件。第二，加大执法力度，提高经济鉴证类中介组织及从业人员违法违规的成本。通过常规年检、专项检查、审计等手段，加强监管；运用准入、退出机制，引导经济鉴证类中介组织向诚信经营方向迅速推进；加大对各类中介组织及从业人员违规的处罚力度，真正建立经济鉴证中介组织的自律机制和优胜劣汰机制，改善执业环境，降低执业风险。第三，建立社会监督机制。继续建立和完善举报投诉制度、服务跟踪制度、社会监督员制度等，促进经济鉴证中介组织健康发展。一旦发现评估机构操控评估价格，伙同委托人从中获利或会计师事务所为相关当事人出具不实审计报告等类不诚信行为，马上进行制裁，预防与制止经济鉴证中介组织间的不正当竞争，努力营造公平有序的竞争环境。
3、加强管理，促进经济鉴证中介组织走规范化发展道路
一是加强诚信体系建设，树立经济鉴证类中介组织职业形象。设立包括经济鉴证类中介组织在内的社会中介组织及从业人员诚信档案，并建立诚信档案信息共享平台。档案向社会开放，以便全社会对中介组织及从业人员进行有效监督。二是督促各协会严把资格认证和行业准入关。厦门市政府可从自身实际出发，根据国家法律、行政法规，采取制定地方性法规或地方政府规章的办法严把资格认证和行业准入关，在市场准入和业务经营项目审批等方面实行“透明度”和“禁止数量限制”原则，防止行业垄断、不公平竞争情况的发生，鼓励经济鉴证中介组织高级管理人员职业经理化与来源社会化，引导会计师事务所、律师事务所、资产评估机构向规模化、规范化方向发展。三是规范经济鉴证中介组织和从业人员的行为。建立相关的行为准则，建立依法进行管理的有效机制。对会计师事务所、律师事务所、资产评估机构等经济鉴证类社会中介组织，应当按《中华人民共和国公司法》或者《中华人民共和国个人独资企业法》等法律、法律的规定，实行自主经营、自负盈亏。对经济鉴证中介组织提供服务的行为规范、服务标准和收费标准，要根据有关法律、法规、行业规范、物价部门统一定价来规范，对经济鉴证中介组织违反行政管理规定的行为，要由工商行政管理部门依法予以行政处罚。明确各中介组织协会服务、协调、监督、管理、沟通职能，规范中介组织行为，防止竞相压价、为满足客户要求违背客观事实和执业原则出具虚假鉴证等行为，保证经济鉴证中介组织的权威性和公正性。充分发挥各协会的自律作用，激发经济鉴证中介组织自我管理、自我服务的积极性与创造性。
4、培育新兴市场，探索运行模式，提高整体竞争力
第一，培育一批高素质的经济鉴证中介组织，以此为龙头，带动行业发展。培育和完善壮大各类经济鉴证中介组织，使其成为区域经济发展的催化剂和推进器。经济鉴证中介组织协会要积极利用厦门的区位优势吸引全省性、全国性中介组织落户厦门。支持经济鉴证中介机构走出去或引进来，与国外、区外建立合作、委托、加盟、合伙等关系，鼓励兼并与联合，走多元化、规模化、集团化发展道路，强化协会对本行业的信息、咨询、协调、服务功能，整合行业意见参与政府决策。第二，大胆探索新运行模式，整合分散在政府、高校、科研机构中的各种资源，促进经济鉴证中介组织向综合性、集团化、跨区经营方向发展。提高各类经济鉴证中介组织专业化、个性化服务水平。第三，借鉴国内外先进经验探讨经费来源及具体的操作方式。各协会要有所作为，也要有经费，有了经费，才能使建立数据库，为企业和政府提供信息服务、维护本行业经济利益等职责落到实处，才能更好地研究市场发展态势和与行业有关的政策，提高我市经济鉴证及其他各类中介组织政策分析水平、行业和市场分析水平，提高其行业凝聚力和对政府政策的影响力。第四，加强队伍建设。把经济鉴证中介行业作为新兴产业来发展，把造就一批经济鉴证中介组织行业精英作为一件大事来抓。建议给经济鉴证组织行业中涌现出来的行业精英予等同科技人才的待遇，切实做好经济鉴证及各类中介组织新社会阶层人士的工作，通过队伍建设加强经济见证类中介组织在协调、监督、服务、沟通、组织、规范等方面的作用。计量、质检等经济鉴证中介组织要站在市场前沿，率先了解国际技术标准、质量标准、环保标准，以便为企业提供咨询、培训、业务指导；技术鉴定机构要通过组建大规模检测集团的方式降低成本，保证技术竞争力，解决小机构与社会化的矛盾。第五、建立执业风险保障体系。目前，律师协会初步建立了执业风险保障制度，这项制度的优越性十分明显。建议各协会借鉴律师协会的做法，研究和出台相关政策，建立完善职业责任保障制度，促使厦门市会计师、评估师等经济鉴证中介组织能够真正承担起自己的职业责任。建立较为完善的从业人员保险机制，保障从业人员的合法权益，降低执业风险，也通过这一经济杠杆强化各事务所从业人员的职业责任。
总之，发展经济鉴证类中介组织不仅在完善市场经济体制、促进政府职能转变、提供各类专业化服务、优化投资环境、增加就业机会、提高经济运行质量等方面有其不可替代的催化和促进作用，而且，高素质的经济鉴证中介组织将进一步发挥其在政府、企业、社会及各利益主体之间的重要桥梁纽带作用，促进社会自我管理能力的提高，继而为海峡西岸中心城市建设做出重要贡献。
厦门市政协办公厅
二00六年九月十九日
说明：本调研报告由厦门市政协社会法制委员会完成。
